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社保一体化:利益体制双梗阻

来源：21世纪经济报道更新时间：2007-12-26

大棋局之长三角谋势党的十七大提出，要促进区域协调发展，缩小区域差距。从均衡到非均衡，再到均衡发展，中国的区域版图，经历着一次次政治考量。十七大后，区域版图内外因素的各种变化，以及竞合关系和利益重构进程，都值得我们深切关注。为此，本报区域版推出“大棋局”系列报道，记录中国各大经济区的转型路径以及未来趋势。作为本系列第一期，我们从历史和未来两个坐标考察长三角的变奏，试图为现实选择勾勒出清晰的边界。今年以来，长三角一体化的政治气候，日益升温。5月，由国务院总理温家宝亲自参加的长三角地区发展座谈会在上海召开，规格前所未有；7月，时任上海市委书记的习近平率领上海四套班子成员南下浙江，北入江苏，主动寻找破解长三角一体化谜局之钥；11月底，由国务院批准的长三角高峰论坛在上海举行，将长三角一体化合作再推向一个高度。长三角的新政经地理逐渐清晰的同时，提升其整体竞争力也成为当下热议的话题。而关键要素如金融、产业、社保、以及政府行为的一体化，为长三角抱团发展提供了巨大的想象空间。这是不得不啃的硬骨头。作为“长三角一体化”中最与民生贴合的议题，社保一体化始终吸引了最多的目光。但又因为其背后深缠的财税利益和城乡分割，数年来“只听楼梯响，未见人下来”。一年前，2006年12月24日，江浙沪三地信息委出台的《长三角区域信息化“十一五”合作规划》(下简称《规划》)中明确提出，将探索区域内异地提取养老金、就医结算等相关事务，实现长三角社保“一卡通”。但经历了整整一年的探索，《规划》提及的“社保一卡通”依然停留在纸面。 “主要还是区域利益和宏观政策的协调。”长三角联合研究中心主任、江苏省社科院副院长张颢翰评价说，“但不推行是绝对不行的。”. 不过，据本报记者了解，社保一体化即将走下纸面，进入官方的议程安排。而相关技术问题，也已被攻克。利益体制双梗阻长三角社保一体化曾有过短暂的冲动。最初的实践可以追溯到2003年。这一年，上海和无锡签署协议，启动“无锡、上海社会保障卡互通互用”工程。规划中，这张“社会保障卡”将首先应用于金融、公安、劳动三个部门，并将逐步向民政、卫生、计生、教育、公积金等方面延伸。如果完全施行，沪锡两地市民可以持“社会保障卡”在对方城市自由刷卡。此后，专家对项目进行了需求分析、技术方案论证。当时初步估计，“社保一卡通”的前期投入将高达6000万元。如果一切顺利，2003年10月底到11月初就可以进行招标，年内正式启动。到2007年下半年正式发卡。这个项目的技术问题已经攻克。24日，无锡市信息化办公室的技术处负责人告诉记者，目前上海和无锡的社保卡已经在技术上统一了标准，打造了结算平台，达到工程预期。但是要真正实现双向结算，涉及了太多利益问题，“医保卡毕竟不是交通卡”。正如这个“社保一体化”提法只存在于三地信息委的文件中，目前一体化的聚焦点仅仅存在于技术层面，其背后的利益都没有找到协调解决之道，甚至未去厘清。 “最简单的，如果通过这张社保卡实现了医疗一体化，参保人员都可以在外地进行就医并且报销的话，参保地区的定点医院和相关部门就会损失巨大。一方面，利益会转移到医疗技术高超的地区，另一方面，那些技术高超的地区又会人满为患，供不应求。”参与该项工程的一位人士评价说，“一卡通开通会给一个地区的医疗系统带来强大冲击。” 利益是最重要的考量。如果长三角16个城市全部实行“社保一体化”，如何在医疗、养老等方面解决上述结算问题，在现有的以城市为中心的财政体系下实现区域一体化，是各地区最关心的问题。除此之外，政策也是最大的桎梏之一。“各地方投保的金额差异很大，一般在30%左右，”张颢翰分析，“一体化就必须‘削峰填谷’，原来高标准的城市肯定不答应，低标准的城市又没有财力增长投入。” 政策的差异还包括了城乡户口的差别。在目前二元化的社会结构中，城市和乡村最大的差别就体现在社会保障方面和土地两方面。今年1月，来自上海官方的回应显示了破解政策羁绊的重要性。提及2003年开始启动的沪锡社保“一卡通”，主要牵头人之一——上海市信息委合作交流处处长姜宁——说，“现在技术已经不是问题了，目前万事俱备，只欠国家政策的东风。” 高层协调实践没有停止。 2007年1月，毗邻上海的浙江省嘉兴市也出台了《上海市基本医疗参保人员在嘉兴居住期间医疗费用代办报销服务办法(试行)》政策。按照《办法》规定，能够享受到该政策的是在嘉兴的上海离、退休参保人员，嘉兴政府为这部分人员代办报销。嘉兴社保局表示，在“代办”这个工作中，他们已与上海方面进行了多次艰苦的沟通。数月后，“社保一体化”这个包含了技术、利益和政策的难题被摆到最高层领导面前。 2007年5月，温家宝总理在上海主持召开了长三角地区经济社会发展座谈会上。这个座谈会是迄今为止规格最高的长三角座谈会，会议的召开被普遍认为是为长三角一体化提供了巨大助推力和协调利益的平台。就在这个会议上，上海医保局和杭州方面探讨了医保卡互通的问题。利益协调的过程显然是有得有失的。有媒体报道，当时杭州市委书记王国平曾作出表示，“什么时候实现互通现在不知道，但是我们一定会尽最大的努力。”王国平的这一表达被普遍认为是对地区利益协调的回应。而随着国务院的介入协调，政策的“东风”也应该指日可待。从外部环境来看，长三角富庶的经济实力，则是推行政策的良好保证。 “城乡一体化早晚要突破的，”张颢翰说，“成都不是已经试点了吗？长三角地区都比较富裕，趁社保一体化的时机，也正好推进城乡一体化，一起推进有利于降低成本。” 他还建议，要形成必要的利益调节机制而更具体的方法也正在学界酝酿。在新出炉的“长三角城际社会保险制度一体化研究”中，两位专家章晓懿、龚金鑫建议，可以基于当前长三角城市的市级统筹水平，“在不改变现阶段统筹的基础上，依托信息网络平台，建立长三角城际社会统筹基金的‘名义账户’制度”，并“建立统一的长三角城际社会保险政策的衔接办法。” （陈小莹）

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