导读

从近期地方两会的情况来看，多省份的棚改新开工目标较2017年有所降低，山东省2018年的棚改住房开工套数降至76万套，四川降至25万套，随着“改造1亿人居住的城镇棚户区”目标越来越近，这些数字在未来三年计划完成后或者还会减少。

棚改十年。

从2008年启动保障性安居工程至今，十年间，从中央政策文件，到财政补助资金、开发性金融信贷，再到地方土地供应，各级政府部门采取各种措施，全方位推进棚户区改造工作。

2017年，全国各类棚户区改造开工609万套，完成投资1.84万亿元，开工套数创历史新高。而2015年到2017年累计开工1816万套，顺利完成此前定下的1800万套目标，棚户区改造在稳增长、促改革、调结构、惠民生方面的积极作用，从事实上得到各方承认。

2017年5月，时任住建部副部长陆克华，在解读国务院下达的2018-2020年三年的棚改目标任务时，曾对棚改积极作用做出概括，包括五个方面：改善棚户区居民住房条件、促进以人为核心的新型城镇化、提升城市功能和综合承载能力、促进商品住房去库存、带动投资消费和经济增长。

而在城镇化迈入新时期，去库存重心转移，中央提出2018-2020年再改造1500万套各类棚户、2018年改造各类棚户区580万套的背景下，近日举行的地方两会纷纷提出了2018年的棚改工作目标。

值得注意的是，各省份的棚改目标出现分化。一些相对发达省份目标下调，如北京，2017年棚改安置房竣工27111套，2018年的目标则下调至完成棚户区改造2.36万户，山东2017年的棚改住房开工套数为84.3万套，2018年则为76万套，四川也从27万套降低至25万套。另一些省份则维持着加速态势，新疆2017年开工36.8万套，2018年的目标大幅提升至47.1万套。

多位受访人士均表示，在房地产政策因城施策持续，去库存与棚改进一步结合的影响下，棚改工作也将迎来全新的局面。

十年棚改高峰渐去

棚户区是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。棚户区分为五大类，分别是城市棚户区、国有工矿、林区、垦区、中央下放地方煤矿棚户区。

2008年，中共中央启动保障性安居工程，将国有林区(场)棚户区(危旧房)、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容。

此后数年，中央和主管部委多次强调棚户区改造的进度问题，2014年全国住房城乡建设工作会议提出，要实现2015年基本完成林区、垦区棚户区改造任务，2017年基本完成独立工矿区棚户区改造任务。

根据陆克华在2017年5月披露的数字，林区棚户区改造，到2016年底，累计开工164万套，安置职工近500万人。垦区危房改造，到2016年底，累计开工229万套，近700万职工得到安置。而国有工矿棚户区改造，到2016年底，累计开工302万套，重点改造资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区的国有企业棚户区，近800万职工改善了居住条件。

2015年5月，国务院下发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，要求制定城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划。从此，城市棚户区改造开始成为棚户区改造工作的首位。

实际上，城市棚户区改造在棚户区改造中占比最高，一直被认为是棚户区改造的重中之重。中央曾提出推进以人为核心的新型城镇化、改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，随着相关工作的推进，棚户区改造的总体进度也明显加快。

数据显示，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户房超过1000万套，到2014年底，这一数字升到2080万套，而到了2017年底，则已经达到了3896万套。

对于出现这一情况的原因，重庆大学建设管理与房地产学院院长刘贵文分析，这一方面与存量最大的城市棚户区改造成为工作重点有关，另一方面，也与城市建设进入新阶段有关。

刘贵文认为，首先，我国在80年代初期修建了大量住房，按照房屋的性能周期，这些住房客观上迎来了维修、改造和更迭的高峰期;其次，随着社会主要矛盾向不平衡不充分的发展转移，低收入群体的住房保障越来越受政府部门重视，相关工作得以加速;最后，随着城镇化进入新的阶段，过去以发展城市外延，拓展边界为主的发展模式，开始转向内生增长、存量开发为主，棚户区改造开始成为大城市扩大住房供给的重要手段。

不过，从近期地方两会的情况来看，多省份的棚改新开工目标较2017年有所降低，山东省2017年的棚改住房开工套数为84.3万套，2018年则为76万套，四川也从27万套降低至25万套，随着“改造1亿人居住的城镇棚户区”目标越来越近，这些数字在未来三年计划完成后或者还会减少。

货币化安置成主流

一般来说，棚户区改造存在实物安置和货币安置两种。2012年，国务院《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》就指出，居民安置采取实物安置和货币补偿相结合;安置住房采取原地重建和异地建设相结合，能就近安置的，尽可能就近安置。

随着相关工作的推动，货币安置衍生出居民购买、国家购置、货币补偿三种形式。

从2014年开始，棚改货币化安置开始得到大力推广，所占比例从2014年的9%快速提高到2015年的28%，在2016年则进一步跃升至48.5%，根据方正证券的相关报告，2017年的货币化安置比例，“保守估计”也将达到50%以上。

随着去库存重心向三四线城市和县城转移，棚改货币化的重要性开始进一步凸显。

2017年末举行的全国住房城乡建设工作会议提出，2018年我国要抓好房地产市场分类调控，针对各类需求实行差别化调控政策，满足首套刚需、支持改善需求、遏制投机炒房。库存仍然较多的部分三四线城市和县城要继续做好去库存工作。

陆克华则在上述解读时表示，在那些库存量大，市场房源非常充足的三四线城市和县城，还要进一步提高货币化安置比例，促进去库存，减少重复建设。

据方正证券研究所按照棚改货币化比例估算，2014-2020年，全国通过货币化安置，将一共推动商品房去库存14.7亿平方米。其中，2014年至2017年分别为0.4亿、1.5亿、2.5亿和2.6亿平方米的去库存规模，而在未来三年，预计将通过货币化安置推动7.7亿平方米的去库存。

资金来源一直是棚改工作的最大难题。

目前，各级政府的财政拨款，与央行设立的定向发放的抵押补充贷款PSL，是棚改的主要资金来源。其中，财政资金的压力较大。2013年国务院曾发文指出，将当年的棚改目标由此前提出的304万户，降低为232万户，巨大的资金压力被认为是下调的主要原因。

此后，开发性金融机构开始广泛介入棚改的资金支持工作。2015年10月起，央行将PSL的对象，由国开行扩大至农业发展银行和进出口银行，主要用于支持三家银行发放棚改贷款、重大水利工程贷款、人民币“走出去”项目贷款等。国开行在2017年11月发布报告称，累计已发放棚改贷款3.2万亿元，累计帮助2000多万户棚户区居民。

对此，易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，当前的棚改资金压力相对变小，但目前的拆迁等各方面成本较高，资金压力依然存在。

重庆大学建设管理与房地产学院院长刘贵文认为，在积极推进棚改货币化的同时，针对不同城市的不同市场情况，因城施策推动棚改也很有必要。在一线热点城市，要加大土地供应和资金支持，提升保障房的实物供应能力，真正实现“低端有保障”。