国资归谁管?管什么?怎样管?

——国资政策专家李锦谈向全国人大报告国资管理制度

这是党的十九大后中央深改组第一个文件，也是2018年国企国资改革第一个举动。从两个“第一”可见党中央对国资管理体制的重视。——李锦

国有资产是谁的资产?归谁管?管什么?怎样管?这些看来很简单的问题却长期成为国资改革的难点。2017年11月20日，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》，12月30日，中共中央印发了《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》(简称《意见》)，为加强国有资产管理和治理体系建设奠定了坚实基础。这是党的十九大后中央深改组第一个文件，也是2018年国企国资改革第一个举动。从两个“第一”可见党中央对国资管理体制的重视。

建立国有资产报告制度是什么时候提出来的?意义何在?向全国人大报告制度的理论基础是什么?对整个国资监管体制和国企改革有什么影响?中国人民大学国企改革与发展研究中心首席政策专家李锦向《经济参考报》记者一一作了解答。

十九大后国资改革的奠基礼

《经济参考报》：作为党的十九大后首个国资改革议题，《意见》的印发引人注目，请您谈谈文件出台的背景?

李锦：这是十九大后中央深改组第一个文件，《意见》明确提出，国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况，并对报告框架、报告重点、审议程序、审议重点等做出了明确的制度安排。这意味着中国国有资产归全民所有的属性落地，《意见》是2009年《中华人民共和国企业国有资产法》正式实施以来的重大进展。

其实，党的十八届三中全会已经提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”改革任务。现在，按照中央部署，全国人大常委会预算工委牵头，财政部、国务院国资委参与承担了“建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度”的改革任务。

当然，建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度，是贯彻党的十九大强调的加强国有资产监督管理的一个重要举措。体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，支持和保证人大依法行使监督权，规范报告方式、审议程序及其重点，推进国有资产管理的公开透明，使国有资产更好服务发展、造福人民。这对十九大后整个国资改革是个奠基礼。

由全国人大履行监督职能体现人民当家作主

《经济参考报》：作为中国最高国家权力机关全国人民代表大会的常设机构，中国官方选择全国人大常委会作为汇报对象，意义何在?

李锦：这是正面回答国有资产是谁的、归谁管、怎样管的根本问题。《宪法》规定，我国的社会主义经济制度的基础是社会主义公有制。加强最高权力机关的国有资产监督职能，不仅有利于巩固和发展中国特色社会主义基本经济制度，也使国有资产所有权、经营权、管理权边界更加明晰，有利于切实管好人民的共同财富，保障国有资产安全。对于如何以管资本为主、加强国有资产管理、防范国有资产流失而言，全国人大是最高也是最重要的一道防线。

由国务院汇报国有资产，是理应履行的义务，实现人大国有资产监督的制度化、规范化，是加强人民当家作主制度保障、加强人大国有资产监督职能的重要举措，有利于切实摸清国有资产家底，向全国人大和全国人民报告全口径国有资产的“明白账”;有利于提高国有资产管理公开透明度，提升国有资产管理公信力，推动规范和改进国有资产管理等。

从法理上说，正如董事会需向全体股东汇报一样，作为国有资产的出资人，国务院以及国务院国资委向代表人民实行权力的全国人大常委会汇报国有资产管理情况，是必须推行的程序，体现了我国在依法治国和依法治理国有企业方面的态度，让人民与国有企业的联系更加紧密。从现实来看，现在国资代理人链条太长，信息披露显得极为重要。

国有资产委托代理链条过长的痼疾需要诊治

《经济参考报》：您在接受其它媒体采访时谈到国资管理体制中的委托代理理论，国务院是代理全国人大来管理企业，应当怎样理解?

李锦：委托代理理论的引入，为国有资产改革问题的研究提供了重要理论基础和独特视角。委托代理理论所涉及的既有委托人问题，也有代理人问题。依据委托代理理论，我们可以将整个国有资产委托代理链条划分为四个层次。

第一个层次就是全民作为委托人将全民财产委托给全国人大代理。理论上，社会主义国家的每个公民均是全民财产的主人，但是从全民财产的实际运行需要出发，必须要求存在一个客观主体，国家是充当全民所有制财产的天然代表，国家所有制随之诞生，这也是国有资产委托代理关系产生的起点。全国人大由此便是第一个委托代理人。

第二个层次就是全国人大作为委托人将全民财产委托给国务院代理。任何一个国家全民财产的运行过程都主要是由其政府(国务院)来承担，国务院代理成为国家所有制的逻辑选择。

第三个层次是国务院作为委托人将全民财产委托给国务院国资委代理。政府作为国有资产的所有者代表，通过一定的途径和形式，以委托人身份把国有资产委托给国务院国资委代理。

第四个层次是国资委作为委托人将全民财产委托给国有企业董事会代理。企业作为国有资产的经营者和参与市场竞争的微观主体，由他们完成保值增值、壮大公有制经济实力的任务。

比较四个层次的委托代理关系，第一个层次国有资产委托代理关系长期内没有更有效的替代方式，常常是无效的，如果全国人大常委会不了解国有资产管理情况，这个链条便和全民所有者是被间断的。相比之下，第三个层次委托代理关系内部存在诸多问题。所以，国资管理体制成为这次改革的重点。从十四大到十九大报告，国资改革总被排在突出位置。

实践中，国务院是一个庞大的机构体系，部门很多。国资委、财政部等不同部门及不同级别政府之间，从不同角度细化了第三个层次国有资产委托代理关系，形成了不同的国有资产委托代理链条。因此，国有资产管理体制改革的基本内涵在于第三个层次委托代理关系内部的链条调整。

人大手上有“明白账”监督要长出“牙齿”

《经济参考报》：《意见》明确要求实现全口径、全覆盖，为国务院向全国人大常委会报告相关工作提供了遵循和依据，将有助于提升国有资产管理的透明度和公信力。

李锦：近年来，全国人大常委会多次就国有资产管理听取国务院专项工作报告，人大国有资产监督职能有所增强，但这项工作有待从制度上进一步完善。国务院要强化责任担当，采取有力措施，切实摸清家底，建立健全全国各类国有资产管理报告制度，将所有国有资产包括地方国有资产纳入监管范围，实现全覆盖，向全国人大报告全口径国有资产的“明白账”，自觉接受人大监督。要按照国家统一的会计制度规范国有资产会计处理，制定完善相关统计制度，确保各级政府、各部门和单位的国有资产报告结果完整、真实、可靠、可核查。加快编制政府综合财务报告和自然资源资产负债表。组织开展国有资产清查核实和评估确认，统一方法、统一要求，建立全口径国有资产数据库。建立全口径国有资产信息共享平台，实现相关部门单位互联互通，全面完整反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等基本情况。

《经济参考报》：《意见》在制度设计中聚焦于增强监督实效。这是不是意味着全国人大监督任务会加大加重?

李锦：显然，报告制度的建立只是一个起点。牵涉国家所有制完善与国有资产的管理，更深层次的改革要跟上来。为了贯彻落实好这项改革举措，全国人大常委会必须坚持问题导向，突出监督重点，实行正确监督、有效监督，增强监督实效，让监督长出“牙齿”。意见要求审议报告后，全国人大常委会将审议意见送国务院研究处理。国务院要将审议意见分解细化到相关部门研究处理和整改，要健全问责机制，加大问责力度，对涉嫌违纪违法的要依法依规严肃处理，并在6个月内向全国人大常委会报告研究处理情况以及存在问题整改和问责情况。

对全国人大的国资监督体制改革的建议

《经济参考报》：《意见》提出加强人大国有资产监督职能，需要在实践中进一步健全工作机制，不断推进国有资产管理情况报告的规范化、程序化。

李锦：事情远远没有这么简单。全国人大常委会是权力部门，也是国有资产的监督部门，这是国有资产委托代理关系产生的起点，也是监督的终点，是第一责任人。监管的任务异常艰巨。我的预想，目前要迫切需要做这么几件事情：

预想之一：构筑一个有效的国有资产国家治理结构。国家的组成并不仅仅包含政府，它还包含着立法、司法等各种与政府并列的机构。同时，国务院内部有财政、发改、审计、财政、劳动等相关部门。这种多样性为构筑有效国有资产治理结构提供了基础。

全国人大常委会加强国有资产监督，听取和审议国务院关于国有资产管理情况报告工作，要与预算决算审查监督紧密衔接，特别是要与对国有资本经营预算决算、部门预算决算审查监督相结合，条件具备时与对政府综合财务报告监督工作相结合，建立起多层次多角度、既相互分工又有机衔接的人大国有资产报告和监督机制。

预想之二：形成双层级治理结构模式。目前有效的国有资产治理结构应该是双层级治理结构模式。第一层级，在全国人大常委会相关组成机构、政府内部相关部门、国资委之间构筑相互制衡的治理结构。第二层级为各级国资委内部组成以及国有资产经营公司形成相互制衡的治理结构。在国资委和国有资产经营公司之间建立唯一的所有权联系，由国资委对国有资产经营公司行使出资人权利，充当“老板”，从而确实切断政府内部其他部门对于国有资产经营公司的干预，减少“婆婆”。

预想之三：建立有效的信息公开机制。降低信息不对称程度的途径，需要建立一种有效的信息公开机制。一是关于国有资产日常管理与运营状况、国有资产保值增值度等，在向人民代表大会报告的同时，要向司法机构、向社会公开相关信息，接受司法机构、新闻舆论、社会公众的监督;二是不仅要公开国有资产保值增值度，而且要公开有关国有资产重大管理决策的程序、内容、相关责任人等;三是建立信息定期公开和重大事项信息重点公开相结合制度;四是建立国有资产管理信息预警制度，一旦出现异常信息，即进入针对异常事件的专门调查程序。

预想之四：尽快完善国有资产管理法律法规。国有资产管理相关法律法规的完善应从以下着手：一是准确界定国有企业的范围，同时要明确各自的事权如社会保障统筹等，两者之间不得相互侵占利益、相互推诿责任;二是明确规定中央政府和地方政府的国有资产管理机构是国有资产的唯一所有者代表，其他任何部门或组织不得以所有者代表身份干预国有企业的生产经营活动;三是适应国有经济战略性调整的需要，中央政府和地方政府在各自所有者权利行使的范围内，均有权适时适地处置国有资产。

预想之五：加快政府行政体制改革步伐。从当前的改革实践看，无论是国有资产管理集中性的有限推进还是有效国有资产治理结构难以构筑，都起因于政府行政体制改革的滞后。尽管对于强化国家立法机构与司法机构的地位和作用、真正转换政府职能、根除政府内部的部门利益、进一步解决“多龙治水”等的认识已经较为深入，但是在实际生活中，它们并没有得到根本性贯彻落实。因而，加快政府行政体制改革步伐以适应国有资产管理的新要求已成为一项非常紧迫的任务。2018-01-24 □记者 金辉 北京报道 来源：经济参考报

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