土地是农业之本、农民之根。全面激活土地要素活力，紧紧围绕土地做文章，是实现乡村全面振兴的关键，也是我国“三农”工作必须完成的硬任务。农发行作为全国唯一的农业政策性银行，服务农村土地改革正是职责所在、使命所系。本文以农发行常州市分行为例，将分析阐述农发行应如何打造“农地银行”品牌、有效盘活土地资源、全力服务粮食安全和乡村振兴。

打造“农地银行”的重要意义

一是落实中央决策的要求。2021年中央一号文件提出，新发展阶段要优先发展农业农村，加快推进农业现代化，大力实施乡村建设行动，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。国家发改委等七部委《关于扎实推进高标准农田建设的意见》中指出，鼓励和引导商业性、政策性、开发性等各类金融机构在依法合规、风险可控的前提下，积极为高标准农田建设提供信贷支持等金融服务。连续多年的相关文件明确要求全力服务农业现代化，要引导金融机构对高标准农田建设等农地领域提供信贷支持。

二是履行政策职能的要求。近年来，江苏省主要的土地政策均明确农地业务范围与农发行职能定位高度匹配，为促进政策性金融支持农地业务提供了政策支撑。为此，农发行适时提出打造“农地银行”品牌，并以此作为农发行“十四五”时期业务发展重点内容。

三是实现自身发展的要求。近年来，农发行江苏省分行认真贯彻总行党委、省政府的部署要求，紧紧围绕服务农业供给侧结构性改革要求，服务乡村振兴发展战略，聚力聚焦，全面推进农地业务。

农发行常州市分行的探索与实践

近年来，农发行常州市分行积极打造“农地银行”品牌，将农村土地整治类(以下简称“农地”)信贷业务作为推动农业生产方式变革、改善农村人居环境、加快农业现代化的关键，投入了大量政策性信贷资金，先后支持了“武进三块地改革”及“经开区美丽乡村六个一”等项目，全力跟进支持金坛全域土地综合整治试点项目。

先试先行，初步尝试“三块地精细化综合整治”土地改革试点业务。2015年2月27日，全国人大常委会公布了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，明确了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革的33个试点。常州市武进区是江苏省唯一一个试点地区，并且同时开展“宅基地”“征地”“入市”三项内容的改革试点。

2019年初，在全国农村土地制度改革三项试点再次延期、武进区农村土地精细化综合整治持续推进时，该行及时以中期流动资金贷款模式来保障项目推进，既实现了项目合规又兼顾了贷款安全。同时，开辟信贷绿色通道，积极优化流程，配合省分行前中后台开展联合办贷，仅用17天就完成了项目调查到贷款获批全流程作业，并在春节前投放全省首笔2亿元农村土地流转和规模经营中期流动资金贷款，支持该区农村土地精细化综合整治，让2200亩“沉睡”的集体土地资源活了起来，加速了改革红利释放，壮大了农村集体组织经济实力，提高了农民收入水平。

借力推广，逐步探索“美丽乡村建设”示范样本。常州经济开发区属于武进代管范畴，其充分利用常州市武进区作为全国“农村土地改革三项试点”地区，借武进区农村土地要素流转提供政策支持的有利时机，制定了《常州经开区美丽乡村“六个一”示范工程三年行动实施方案(2020-2022年)》，从“三项改革”制度入手，探索将土地改革模式与新型农地经济模式有序组合，把涉及农村土地资源要素流动的宅基地改革、集体经营性土地入市、高标准农田以及农村环境改造有机结合起来，总体推动生态整治与乡村振兴全面协同可持续发展。

该行在无成熟先例可循的情况下，依托前期农地业务试点的经验，进一步探索农地业务新模式，成功审批10亿元土地流转和土地规模经营贷款项目，助力常州经济开发区美丽乡村“六个一”项目建设。该笔贷款主要涉及“六个一”项目中的“四个一”，具体包括:“一块田”，涉及高标准农田建设800余亩;“一个集聚点”，农村集聚点建设3处，涉及农民搬迁800余户，安置600余户;“一个生态绿地”，包括龙潭湖湿地特色生态苗圃建设、管理用房改造、生态绿地整治等，涉及搬迁民房及企业10余户;“一条路”，主要包括道路改造、景观美化、生态绿化等。通过对部分集聚点、景观道路、生态绿地(湿地)和高标准农田进行建设改造，全面整合优化了农村空间布局，推动了全域农房集聚，实现了耕地数量、质量、生态和空间四位一体保护。

该项目作为农村集体经营性建设用地“同权同价、流转顺畅、收益共享”政策的切实落地，真正体现了农地改革红利的释放，激发了乡村振兴的活力。企业通过此项目积极探索支持乡村振兴新亮点，可腾出集体建设用地150余亩并以出让方式入市，从而推动现代化农村实现产业兴旺、生态宜居、生活富裕。

深入聚焦“美丽乡村+全域土地综合整治”农地业务新模式。该行对接金坛全域土地综合整治试点镇项目，力争以全域土地综合整治助推美丽乡村建设全面提升。该项目包含在黄金软米生态大农场内，是金坛区扎实推进乡村振兴的重点项目之一。大农场红线范围14554亩，涉及朱林、薛埠两镇8个行政村中的24个自然村。围绕实现“绿色生态农业、自然休闲旅游、幸福美丽乡村”总体目标，该区将大农场建设成为“高端软米产品生产区、农业科技成果示范区、产业融合发展先导区”的全国生态农场新标杆。

目前农地类业务面临的问题和挑战

从近年来农地类项目贷款发展情况来看，主要存在涉及信贷产品、金融运作模式、合规还款来源、有效担保方式和贷后管理手段单一等方面问题。

一是涉及信贷产品单一。在现行农发行营销产品目录中，涉及农村土地的信贷产品有改善农村人居环境贷款、城乡一体化贷款、农村土地流转和土地规模经营贷款、高标准农田建设贷款及现代农业园区贷款等多个品种。但从近年来该行信贷支持情况来看，仅在上述前三类品种上实现了信贷投放，高标准农田建设受限于常州区域该类建设分散及碎片化因素，无法整合支持，同时，现代农业园区贷款则由于规划未到位或缺乏实体运营公司等原因暂未有实质的信贷支持。

二是金融运作模式单一。农地类项目多为公益性或准公益性，目前常见的农地类贷款为“政府主导、公司自营”模式，对项目自身产生的经营现金流要求较高、持续性难度加大。而PPP模式和银团贷款模式，虽然一方面可有效破解政府隐性债务风险问题，另一方面可以充分发挥组团银行的专业优势并提高办贷效率且能有效分散信贷风险，但受制于政策及资源配置制约，始终无法切实突破。

三是合规还款来源单一。现阶段农地类项目政策依赖性很强，国家及各地政府政策方面的变化加大了两项指标作为还款来源的不确定性。今年，虽然在全国层面将国办发【2018】16号文件规定的跨省域补充耕地国家统筹管理办法有效期至2022年，但江苏省政府则明确国有土地使用权出让收入和两项指标收入纳入政府性基金收入核算，导致两项指标作为还款来源的传统模式难以为继。同时，因未真正实现农地类项目“土地+”的三产有效融合，对于作为还款来源的特色产业、规模经营、旅游康养、土地流转等方面的项目收益未能充分有效挖掘。此外，企业综合现金流模式、政府采购模式易涉及采购流程和采购合同的合规性问题仍存在。

四是有效担保方式单一。目前农地类项目第二还款来源主要是以借款人或第三方资产抵押担保和第三方保证相结合，同时追加项目经营收益作质押担保。然而在实际操作过程中，在借款人资产应抵尽抵的情况下，上述担保方式也难以覆盖贷款前三年本息，突显现有的担保方式的单一。随着国家全面推开农村集体经营性建设用地直接入市，第二轮土地承包到期后再延长30年以及农村土地承包经营权可向金融机构融资担保政策的落实，可以依托土地解决担保方式单一问题，进而推动农业农村基础设施建设提速。

五是贷后管理手段单一。现阶段，部分以城乡建设用地增减挂钩节余指标有偿调剂收益作为还款来源的项目，对项目收益的利益分配、资金回笼等仅停留在书面上，实现操作过程中，能否在借款人资产应抵尽抵的情况下，切实覆盖贷款本息，尚待进一步观察。

打造“农地银行”的建议

农发行常州市分行应以总行“围绕土地做文章”“围绕现金流定项目”的思路，坚持耕地保护，维护农民利益，规避项目还款来源单纯依靠“两项土地指标”的问题，以综合现金流、项目工程款及政府采购款等作为转型的新突破口，积极探索农地项目转型路径，积极拓展“农地+X”模式，重点支持新产业新业态与农村土地综合整治及美丽宜居乡村建设相结合的农地类项目，大力打造“农地银行”品牌形象，以此破解业务发展瓶颈，加快政策性金融创新发展。

上令下行，不断完善农地类项目产品顶层设计。面对外部政策不断调整的新形势，要全力拓展农地类贷款新业务，不仅需要自下而上的创新实践和经验积累，更需要自上而下的顶层设计和战略统筹。因此，建议积极探索农地业务转型路径，降低两项指标作为还款来源的依赖，持续对与创新试点进一步探索，优化如综合现金流、项目工程款及政府采购等新型融资模式的运用。尽快出台土地指标交易类信贷产品，为全系统业务布局、规范发展、完善体系提供战略引领，为基层行业务营销提供政策指引。

三产融合，促进“土地+”模式不断延伸推广。坚持围绕土地做文章，不断探索丰富“模式+X”内涵。一是“土地+粮安工程”模式。积极对接全市高标准农田建设规划，打造了“耕地占补平衡模式”，实现“藏粮于地”，有效提升了耕地质量。大力支持标准化生产水肥一体化建设项目，实现“藏粮于技”，以粮食生产标准化水平的提高来提升农民获得感。二是“土地+新产业新业态”模式。积极开发农业多种功能，因地制宜支持各类特色农业、高效农业、都市农业、有机农业、休闲农业等农村新产业新业态，积极对接省、市重点田园综合体项目，促进以地方特色产业为基础的一二三产业融合，并发展乡村旅游和康养教育，树立农村三产融合发展新样板。三是“土地+空心村整治”模式。面对原国定贫困县易地扶贫搬迁后“空心村”问题比较严重、土地资源极大浪费的问题，积极依托城乡建设用地增减挂钩指标交易政策实现全域土地综合整治。四是“土地整治+生态文明”模式，积极支持重点水林田湖草项目，打造“山水林田湖草”生态宜居环境。五是“土地+三产融合”模式。优选核心骨干涉农企业，流转土地建原材料基地和发展订单农业，为农户和各类新型农业经营主体提供产前、产中、产后服务，有效提升农业经营的规模效益和组织化、市场化程度。

开放共享，优化资源整合配置，助推东西部协同发展。拓宽“土地+”项目的思路，探索区域、行际之间的协同合作发展模式。打破区域限制，加强“飞地”合作，优化产业布局，促进资源要素合理配置。用农地资源相对丰富的西部地区土地指标弥补东部发达地区土地资源紧缺的问题，确保耕地保有总量不低于国家要求。同时，将东部发达地区有效资金引入西部地区用于贫困地区的建设，以此为契机逐步构建起“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的东西部协调发展战略格局，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

“借土生金”，充分发挥政策性银行逆周期调节作用。在经济面临下行压力和中央规范地方政府违规举债的大背景下，应努力克服困难挑战，紧紧围绕土地做文章，充分掌握农地类项目的运作规律，密切银政企沟通协作，为地方政府主动提供融智服务，坚持“政府主导、实体承贷、市场化运作”的融资模式，通过“借土生金”创新路，盘活公益性项目建设，形成“投资—融资—收益—还款”的良性循环，从而更好地发挥政策性金融在服务乡村振兴战略中的作用。

关键词： 土地+模式 农地银行 农发行 乡村旅游