今年两会，李克强总理在政府工作报告中指出，城镇职工基本养老保险费可下降4个百分点。2018年年底召开的中央经济工作会议将防范化解风险列为未来三年的重点任务，如何应对社保降费后的财务风险是政策出台的关键因素。测算分析表明，基本养老保险降费的实际空间为4.5个百分点至7个百分点;为保障降费后的基金风险，应同步采用坐实缴费基数、扩大覆盖面以及推行全国统筹等改革举措。

养老保险降费的可行空间

目前社会普遍的估算是，基本养老保险制度收入有1/3左右的“流失”，即在假定现行参保人口、工资统计口径和28%费率等参数完全坐实的情况下，养老保险费全额征收相比目前实际征收的数字高出1/3。但这仅是一个理论分析，建立在养老保险制度各项参数100%发挥效能的情况下，距离实际政策的执行效果有一定的差距。在计算实际降费可行空间时，需要“挤出”各项参数水分。

第一，对参保缴费人口结构的影响。2017年全国城镇企业职工养老保险覆盖人数为3.5亿人，其中在参保人口中，实际缴费人口占80.1%，也就是说，有近20%的人口属于“参保未缴费”情况。根据统计数据，近5年来养老金实际缴费人口相对参保人口比例都保持为80%左右。“参保未缴费”现象主要有以下几种情况。

一是中断缴费。根据2013年的数据，当年度中断缴费人口累计为3800万。中断缴费人口主要为流动人口，其主力群体是农民工。2017年末参加城镇职工养老保险制度的农民工为6200万人(占当年农民工总量的21%)，据此估算，有4000万的断保人口是站得住的。根据目前的政策规定，跨地区流动人口在停止缴费后，其养老保险关系不能“退保”，需要保留原账户。因此，大量中断缴费人口属于“僵尸”账户，造成参保人口数偏高。

二是参保重复账户。由于基本养老保险统筹层次较低，流动人口在跨统筹区域就业时，存在重新开设养老保险关系或“临时账户”的情况，甚至出现同一个人在全国各地有多个养老保险账户的现象。

三是部分企业和个人的临时性停止缴费。有部分企业由于生产经营困难，暂缓缴纳社保费的情况;部分以个人身份参保的灵活就业人口也存在着缴费时断时续的情况。

综上可见，由于存在20%的“参保未缴费人口”，参保人口总量被高估，计算参保人口时应剔除“无效”账户的情况。

第二，对计算社保缴费基数依据的统计工资口径因素影响。在目前政策下，全国基本养老保险缴费基数的依据标准为：上年度城镇单位在岗职工平均工资(以下简称“岗平工资”)。学界在计算费基“坐实”率时，一般采用实际缴费基数相对于岗平工资的比重，得出的结论为费基水平可提升30%左右。这其中也存在着不尽合理之处，岗平工资主要统计城镇非私营单位在岗职工的平均工资，而非私营单位以城镇国有和集体单位为主体，工资水平明显高于私营部门。以2016年数据为例，全国城镇单位在岗职工平均为68993元，而私营单位就业人员平均工资则仅为42831元，前者为后者的1.61倍。比较合理的做法就是，社保费基采用私营单位与非私营单位加权平均后的社会平均工资口径。以2016年为例，将两类单位的就业人数和平均工资进行加权计算后，得出的社会平均工资为54295元，相当于岗平工资的80.3%。

将以上两个因素考虑在内，测算2017全国企业职工养老保险制度的实际费率=当年度征缴收入/实际缴费人口/社会平均工资=22.5%。也就是说，按实际缴费人口和实际工资水平核算，2017年养老保险实际负担费率为22.5%，相比27%的平均费率有4.5个百分点的下调空间。如果考虑制度内扩面因素，假定应缴费人数达到在职参保人口的90%，则计算出的理想费率为20%左右。因此，在下一步的降费政策中，可将企业缴纳的养老保险费率降至13%—16%的空间。

应对降费面临的结构性风险问题

(一)基金收入下降的风险

费率下降4.5-7个百分点的假设建立在费基坐实的基础之上。如果单纯降低费率，而费基没有坐实，覆盖面没有扩大，养老保险基金收入水平必然下降。以2019年为例，假如城镇职工基本养老保险降费4个百分点，则当年基金征缴收入预计减少6000亿元左右，转嫁为国家财政负担。为了保持基金收支平衡，根本出路在于制度内增收，即通过税务征收来坐实费基，并扩大缴费人群覆盖面，用以抵消降费带来的收入下降。理想的局面是：通过“一降一增”(降低费率，增加缴费基础)，保持基金收入规模不变，企业负担总体也不变。可以说，社保降费的两个前提条件是：坐实费基和扩大覆盖面。一是采用税费同征机制，坐实社保缴费基数。从目前征管环境看，税务部门已具备了将个人所得税和社保费同步征收的现实条件。将个税和社保费同征，一方面可以将两项税费信息进行比对，核实社保缴费基数;另一方面，社保费按月进行实时征收，有利于更准确地掌握参保者收入信息，及时跟踪个人缴费状况的变化，减少征收手续上的麻烦和管理成本。二是扩大社保覆盖面，涵养社保费源。从长远看，扩大缴费人口规模，是增强社保财务可持续性的根本保障。从人口就业结构看，社保增收仍有较大空间。一方面，城镇就业人口中仍有相当一部分群体(尤其是小微企业和灵活就业者等)未加入养老保险。另一方面，制度内参保人口仍存在着相当缴费中断的情况。社保费率下调，降低参保门槛，有利于如果这些群体加入，扩大覆盖面。

(二)降费的地区性差异问题

由于统筹层次低，地区间基本养老保险财务失衡的情况非常突出，社保降费过程中各个省份面临的压力也有很大差别。大致分三类情况：一是对基金结余量较大的省份来说，例如广东、北京等八九个东部沿海省份，费率下降虽然会影响当期收入，但仍能维持收支正向结余。由于人口结构较为年轻，经济发展和收入水平较高，这些省份的社保增收潜力也较大，可以应对降费的冲击;二是对目前基金结余量较小，收支基本平衡的省份来说，例如部分东部和中西部省份，降费可能会使社保盈余出现逆转;第三类是目前已处于收不抵支状态的七八个省份，这些省份人口结构老化、支出负担重，目前社保征收率已经处于高位，可挖掘的降费空间很小。上述三类地区间社保降费的结构性矛盾问题是非常突出的，即越是经济落后和社保财务状况差的地区，降费风险越大，降费的可能性越小;越是经济发达和财务状况好的地区，降费影响越小，降费的可能性越大。

应对地区间社保失衡矛盾的根本出路在于实现全国统筹，通过全国一盘棋，基金大收大支，相互调剂使用，才能解决部分地区社保缺口不断加大的问题。从2018年开始，国家开始推行基本养老保险中央调剂制度，从各地区调剂一定比例的缴费收入用于全国调剂。实行社保降费进一步将实现全国统筹的任务推向日程表，下一步应进一步加大调剂力度，加快实现省级统筹，为全国统筹出台统一的降费政策奠定基础。

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