日前，国务院办公厅发布《关于促进全域旅游发展的指导意见》(简称《指导意见》)，全域旅游被上升为国家战略。《指导意见》指出，“旅游发展全域化”，推进全域统筹规划、全域合理布局等，实现全域宜居宜业宜游。在“政府主导、市场主体、各方参与、社会支持”的既定原则下，政府如何主导全域旅游这一新理念和新模式，如何发挥导向作用，直接影响着市场主体、各方参与和社会支持的量级与成效。有分析认为，政府在全域旅游方面的顶层设计及自身的运营理念，是当下问题所在。直接影响着旅游资源的整合、资本进入和产品打造。

全域旅游百花齐放但不宜“村村点火”

落地经营是对全域旅游的真正考验。《指导意见》中提到，把旅游业作为经济社会发展的重要支撑，发挥旅游“一业兴百业”的带动作用，促进传统产业提档升级，孵化一批新产业、新业态，不断提高旅游对经济和就业的综合贡献水平。这给全域旅游的进一步推进提供了政策引导，但机遇利好推动下，如何正确定位全域旅游显得更为重要。

原国家旅游局副局长吴文学表示，全域旅游现阶段是试点创建，这是提出全域旅游的初衷，不是要全国上下不分地区，不分条件，都要以旅游发展为主体和主题，更不是“村村点火，户户冒烟”。

有观点认为，对不同区位、不同先天资源、不同发展阶段的区域，全域旅游建设的工作重点、方法思路、实现周期、难易程度肯定有所不同。且全域内定有非旅游开发区，全景中有非景观建设区，不惜血本的全域旅游开发、全景观化不符合经济社会发展要求和规律。

正处于创建期的国家全域旅游示范区，承担着全域旅游发展摸索探路的责任。《指导意见》提到，开展全域旅游示范区创建工作，打造全域旅游发展典型，形成可借鉴可推广的经验，树立全域旅游发展新标杆。

去年8月国家旅游局发布的《2017全域旅游发展报告》显示，国家旅游局共批准了两批500家国家全域旅游示范区创建单位，覆盖全国31个省区市和新疆生产建设兵团，总面积180万平方公里，占全国国土面积的19%;总人口2.56亿，占全国的人口的20%。此外，国家旅游局批准了海南、宁夏、陕西、贵州、山东、河北、浙江7个省域整体为全域旅游示范区创建单位。

不过有业内专家对全域旅游示范区存在担忧。北京绿维文旅控股集团董事长林峰认为，全域旅游示范区创建是长期性发展目标，创建过程三到五年，如果三到五年不能创建高效或取得突破，那么由于政府领导换届，这个工作可能就“抓黄”了。

为避免出现这种结果，林峰建议要有好的全域旅游的顶层设计和运营理念。他认为，目前全域旅游示范区已进入一个深度创建与逐步开始收官的阶段，也是全域旅游中段和下半场的起点。

全域旅游应由政府和市场携手推动

国家文化和旅游部相关负责人解读《指导意见》时提到，全域旅游发展必须继续坚持“政府主导、市场主体、各方参与、社会支持”等原则。林峰认为，全域旅游发展的核心首先还是政府，同时政府的全域旅游运营需要企业和资本的参与。他说，全域旅游示范区的创建，县域是核心，省级、市级都是政策推动或支持，不构成全域旅游的核心意义结构。

他认为，这其中的一个关键点是，县域全域旅游示范区的创建，如果不是党政一把手高度认同并全力推进，靠旅游局是推不动的，或者分管副县长都不足以推动全域旅游的整合和发展。林峰说，整合能力是全域旅游的关键，党政一把手亲自抓的整合能力，有助于形成资本、资源等人财物的整合。

事实上，这或取决于市场主体的作用如何发挥，及发挥程度。林峰提到，民营机构或社会资本的参与，只是全域旅游局部的参与，参与单一项目或多个项目，但不是代替政府的全域旅游运营功能。它们没有能力和条件去掌控一个县域全域旅游的发展结构，这个结构还掌握在政府手上，所以核心在于政府对全域旅游的顶层设计和理念是否到位。

林峰表示，全域旅游发展必须遵循市场规律，要引智，导入智力，让专家团队参与运营;引入社会资本，只有让社会资本在资源配置里发挥核心作用，才能按照市场化方向获得可持续发展，形成市场化价值。全域旅游的基础工程和服务工程等由政府来做，而旅游产品的打造，及参与的投资主体，都应该是社会资本。

在林峰看来，全域旅游发展中能否导入市场化的投资机构，广泛引入强有力的社会资本，不在于机构和资本本身，而在于政府的运营理念是否符合时代发展规律。这个过程里面既有旅游资源本身价值的因素，也有政府是否愿意让利于社会资本的因素。政府需要按市场规律推动社会资本加入，社会资本要在运营结构中获得更大的利益，而不是把所有利益都放在政府手上。

旅游产品打造是全域旅游发展痛点

上述问题直接影响着全域旅游的落地实践和推进成效，痛点解决程度不同，旅游资源的整合、资本进入情况也会不同，而旅游内容或产品更是直接的体现。

吴文学表示，全域旅游重在建设，要研发产品，要依托资源转化成产品，通过把资源转化成产品，产品再转化成生产力，生产力再转化为货币。他说，旅游的最大功能是导入人流，通过人流来带动物流，实现商品流，最后形成货币流，做好了形成资本，能够把产业的优势放射为社会的优势，实现全域旅游、全域经济这样一个最高的目标。

林峰也表示，全域旅游发展中要清楚用什么来突破，如何能够快速形成吸引核、能够大规模的人流导入，“如果没有大规模的人流导入，所谓全域旅游就等于零。”大规模人流或游客聚集作为前提，全域旅游的顶层设计如何引爆市场，是全域旅游的核心。

随着消费升级，目前旅游市场越加细分和多元化，需求差异化和个性化明显，曾一度单一的观光为主，升级为观光、休闲和度假并存的多元结构;自助、自驾和组团相结合，取代了组团为主;旅游人群市场也细分为儿童、学生、情侣、家庭和老年等。也就是说，只有对旅游市场的诸多特征细加了解研究，才有可能研发出适配需求的畅销产品。

巅峰智业创始人刘锋在近期一全域旅游年乡村振兴论坛上，关于打造乡村振兴旅游产品的观点，可引以为鉴。刘锋表示，怎样针对不同市场，以及主题吸引物的构造，都需要进行量身定制化的科学安排。围绕“有看头、有玩头、有住头、有吃头、有买头、有说头、有疗头、有行头、有学头、有拜头、有享头、有回头”的旅游十二头理论，来研发和创作主打的产品和项目。

他说，每一个“头”就是相应的盈利点和着力点。对于一个村落或者一个县，不可能十二个“头”齐头并进，但可以选出最有做头的其中的三个“头”或两个“头”，比如把有吃头、有玩头或者有住头做到极致。记者 张利民